緬甸新政府從4/1開始運作後,短短一星期內就出現許多變化,而且都有關於翁山蘇姬,令人目不暇給。

 

首先,擺明是翁山蘇姬傀儡的新任總統廷喬(Htin Kyaw),在3月30日宣誓就職後提出內閣名單,翁山蘇姬赫然同時擔任外交部、總統府部、教育部、電力和能源部等4個部門的部長。雖然翁山蘇姬在事前就一再表明,她將在新政府中凌駕總統之上,但同時掌握4個部長職位,這樣的安排還是讓人咋舌。

 

 

以2部長職換取「國務顧問」,只是翁獨攬大權的算計?

 

結果在短時間內,翁山蘇姬所領導的「全國民主聯盟」(全民盟)國會議員提出建議法案,希望將翁山蘇姬設立為「國務顧問」(State Adviser),且火速在上議院(民族院)以137:70票,兩票棄權的比數通過。幾乎在同時,民族院議長曼溫坎丹在議會宣布,廷喬已提名兩人擔任原由翁山蘇姬掌管的教育部和電力與能源部。全民盟發言人溫添也透露,翁山蘇姬也將擔任總統發言人;緊接著,下議院(人民院)在5日進行投票,以137:68票通過「國務顧問」提案,廷喬幾乎是立即簽署成為法令。

 

這些發展已經可以很清楚看出,先前翁山蘇姬一手包攬4個部長職務,其實是「項莊舞劍,意在沛公」的障眼法,真正的目的是要出任國務顧問;隨後釋出兩個部長職位,只是政治上的運作、示好而已,為的是要化解軍方對翁山蘇姬權力過大的猜疑。

 

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Photo Credit:The World Economic Forum on East Asia 2012

 

但能否奏效,其實是大有疑問的。

 

國務顧問的法案,是廷喬上任後第一個在上議院提出的建議案,由7名全民盟議員聯名在上議院法制委員會提出。法案包括5個章節、7個條款;但令人側目的是,所建議的國務顧問指名道姓地由翁山蘇姬出任。因此一般的解讀是,全民盟希冀用這樣的安排,讓翁山蘇姬出任「太上總統」。

 

從實際的操作來說,翁山蘇姬如果入閣後就無法繼續擔任國會議員。全民盟打的如意算盤是,國務顧問這個職位相當於總理,對國會負責,任期跟總統一樣是5年,因此可以讓翁山蘇姬在總統和國會之間扮演聯繫角色,同時藉此重入國會。

 

關於此點,軍方議員欽芒艾準將(Brig-Gen Khin Maung Aye)就在民族院發言抨擊。他指稱,這個法案與現行2008年憲法抵觸,且以翁山蘇姬現在擁有的權力,也會有利益衝突之嫌。欽芒艾指出,按照2008年憲法第232(H)條款,聯邦部長對總統負責,而建議法案中的國務顧問卻對聯邦議會負責,顯然抵觸憲法。他表示,前述法案讓翁山蘇姬得以遊走行政及立法機構之間,而且有權無責,不受任何監督、節制。

 

 

修法還修憲?全民盟、軍方之間的攻防戰

 

民族院軍方議員敏瑞上校(Colonel Myint Swe)也指出,這項法案把「國家顧問」提升到「總統」層次,已與憲法相抵觸。人民院軍方議員冒茂準將(Brig. General Maung Maung)則對法案火速通過公開表示失望,並認為整個過程完全是「民主霸凌」,「這法案在人民院通過後,我們(軍方議員)曾經表示願意合作,但是先決條件是要審查是否合憲;但現在已經很明顯了,整件事根本就是一場『民主霸凌』,所以軍方代表都拒絕投票。」

 

全民盟與軍方的攻防點在於,全民盟意在將法案留在國會解決。該黨籍的民族院法制委員會主席兆敏(Zaw Min)強調,通過法案是國會「憲法論壇」的權限。軍方欲將整件事導向修憲,主要原因是軍方擁有25%的議員席次,而通過修憲須有75%以上的議席支持。簡言之,只要軍方不支持,就絕無可能修憲。澳洲國立大學政治與社會變革系訪問學者,也曾任駐緬甸大使的特雷弗‧威爾遜(Trevor Wilson)指出,翁山蘇姬必須在前面領導全民盟,他相信翁山蘇姬在提出這個想法(國務顧問)之前,必曾與軍方高層商量過。如果不是,他會感到驚訝。

 

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緬甸軍人。Photo Credit:Bangladesh Army VS Myanmar Army Power 2015

 

不過真實的情況是,國務顧問法案很可能是全民盟的「政治突襲」。全民盟上議院議員提里‧雅達納(Thiri Yadana)表示,這只是「全民盟」與軍方議席的第一次交手,也絕對不會只有一次。目前,可以很清楚地感受到軍方這次遭受「突襲」確有措手不及的尷尬,但如果因此逼的軍方強烈反擊,對現階段的緬甸來說,恐怕也不是件好事。

 

值得注意的是,軍方所推出的副總統敏瑞,是緬甸前軍事強人丹瑞(Than Shwe)的堅強盟友,已經退休5年的丹瑞,仍在幕後發揮相當大的影響力;他在2015年底與翁山蘇姬見面時釋放出的善意,應該只是政治操作的煙霧彈。丹瑞本人是心戰專家出身,低調狠穩,絕不能予以小覷。敏瑞本人則曾涉及2007年血腥鎮壓──由僧人發動、被稱做「袈裟革命」的民主示威,一直屬於強硬派。

 

 

與軍方談判破局,雙方合作意願不再

 

實際上,翁山蘇姬陣營在發動「奇襲」前曾與軍方持續談判,但最後顯然破局,以致雙方關係相當緊張。全民盟資深議員指出,「她(翁山蘇姬)原以為可以與軍方攜手合作,但後來意識到與軍方協商根本是不可能的事。現在,她已經不再指望與軍方合作。」

 

2月底,軍方議員罕見地在國會上起立,抗議全民盟議員指責政府沒有好好處理公共工程。全民盟議員添素指出,「當軍方議員代表突然起立抗議我方議員提出的議程時,我們真的嚇壞了,心臟都快要跳出來,當時的情況真的很緊張。」同樣的,人民院就國務顧問提案進行表決時,全體軍系議員也都拒絕投票,起立抗議。

 

另一個雙方決裂的跡象就是,全民盟發言人溫添3月7日宣布,該黨已內定好黨籍國會議員出任全國14個邦、省的行政首長。這個宣示,不但違反了「全民盟」先前多次表示不會「整碗捧去」的承諾,也擺出了與軍方對抗、決裂的態勢。在此之前,由於「全民盟」在選舉中獲得壓倒性勝利,為消除各方疑慮,「全民盟」曾多次宣示,在組建政府時會照顧各方利益,特別是少數民族地區,將會任用其他黨派人士出任行政首長。

 

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Photo Credit:Adam Jones@flickr CC BY SA 2.0

 

翁山蘇姬與軍方談判傳聞甚囂其上時,也傳出「全民盟」將會以仰光省、若開邦、克欽邦、撣邦的行政首長職位作為交換,條件是軍方允諾修憲或凍結憲法,讓翁山蘇姬出任總統。仰光省是前首都也是緬甸經濟中心,撣邦、若開邦、克欽邦都是軍方利益盤踞的重要地區,也是軍方傳統的主要勢力範圍。

 

全民盟決定派自己人出任行政首長,就意味著談判破局。緬甸國防軍總司令敏昂良(Min Aung Hlaing)早在2月22日就已表明,「緬甸展開民主化進程不過5年,因此重要憲法的條文須按憲法第12章的規定,等到適當時間再修改。」不僅如此,敏昂良在去年由軍方人士組建的執政黨「聯邦鞏固發展黨」(鞏發黨)大敗後明言,緬甸將會在他的監督下推展民主。

 

報導軍方消息一向準確的緬甸《言論報》(The Voice Daily),於2月13日引述軍方消息來源指稱,現年60歲的敏昂良及副手素溫的任期將會延長5年。報導指出,軍方在不久前的高層官員季度會議上,宣布這兩項決定。敏昂良的任期延長,意味在未來5年裡,他將會伴隨著新政府並監督其運作。這次「國務顧問」提案闖關,無疑是讓敏昂良難堪。軍方另個「必殺絕招」是,緬甸憲法規定軍方可以在「特殊緊急狀態」下接管政府。有這個可以合法政變的「空白支票」在手上,軍方其實無須跟翁山蘇姬妥協。

 

翁山蘇姬放棄教育及能源部長兩個職位,但坐穩外交部長位子,當然有其策略考量。因為出任外交部長,就能與總統一起進入緬甸實際上的最高權力機構——「國家安全委員會」(國安會),她也能與總統一起出訪,繼續發揮其擅長的外交影響力。翁山蘇姬曾經公開宣示她將「凌駕於總統之上」,出席各種場合時,「總統可以坐在我的旁邊」。

 

 

籠罩於軍方陰影之下,緬甸民主之路仍佈滿荊棘

 

緬甸國安會由總統、兩名副總統、國會上下兩院議長、國防軍總司令與副總司令、國防部長、外交部長、內政部長,以及邊境事務部長共11人組成。不過緬甸憲法規定,國防、內政、邊境事務部長,國防軍正副總司令都由軍人擔任,加上軍方可提名一人擔任總統或副總統,亦即該委員會11名成員中,至少6人是軍人。

 

由此也可知,軍人在緬甸政治中所佔的地位。敏昂良也一反過去緬甸軍頭隱身幕後的神秘作風,逐漸從幕後走到台前,儼然是緬甸新政局中的第2號實權人物。就實際情況來說,前執政黨「鞏發黨」在國會的議席寥寥可數,但是軍方在國會及省、邦各級議會中都有25%的保障席次,已儼然是「第二大黨」,如果再與「鞏發黨」聯手,其力量絕不能小覷。

 

也許正因為如此,大選前從未與翁山蘇姬碰過面的敏昂良,選後近一個半月以來,已經至少與翁山蘇姬晤面3次,而且也多次對緬甸的未來發展、走向發言。敏昂良早已為現在預備,他3年前就在臉書社交網站開設個人網頁,至今已吸引46萬用戶按讚。網頁的背景照片是他坐在小型飛機裡並豎起大拇指,貼文包括他慰問傷兵、參觀軍校、接見外國使節,以及與翁山蘇姬會面。這與以往只能從官方媒體報導中窺見軍方領導的日程,顯然是天壤之別。

 

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Photo Credit:Bangladesh Army VS Myanmar Army Power 2015

 

駐仰光的外國使節也指出,敏昂良已從一位低調寡言的軍人,轉變為面向群眾的政治家和國家領導。一名西方高級外交官最近與敏昂良會面後就表示,「感覺像是和一位政治家而不是軍人對話。」軍人鐵腕統治緬甸近半個世紀,不少緬甸人都對軍方沒好感。撰寫過關於緬甸國防軍的作家貌昂繆指出,敏昂良深知過去軍方名聲不佳,因此試圖改善形象。了解敏昂良的人指出,他正致力於凸顯軍方在民主轉型中扮演推動者的角色。

 

換言之,到今天為止,緬甸的民主還籠罩在軍方巨大的陰影下。關於這一點,敏昂良日前接受《華盛頓郵報》(The Washington Post)訪問時就說得十分直接、露骨。他表示,全民盟即將組成新的政府,將會在他「密切監督」下運作,「緬甸還未準備好作太快的變化。」換句話說,在可預見的未來,緬甸會以一種「制約式的民主」的方式運行,而這個制約的力量,就來自於軍方。

 

敏昂良敢在面對國際媒體時毫無顧忌說出前述的話,當然有一定的把握。簡單地說,緬甸前軍政府在內、外部壓力之下,最後不得不進行改革;他們採取的是緩慢且完全照他們所設計的步調,其最高的指導原則就是維護本身的既得利益。所以他們在2008年就以「表面式的民主」,但實際上是強制的手段通過新憲法,這個憲法有幾個很重要的精髓:

 

首先,該部憲法59(F)規定配偶及子女為外國人者不能出任總統,這造成了翁山蘇姬不得不違反民主常軌、推出「代理人」的現況,也使得民望極高的翁山蘇姬無法發揮最大的力量。

 

其次,憲法賦予軍方在各級議會中均佔有25%的非選舉席次。這個安排,讓軍方在重大立法議題上擁有實質的否決權。

 

第三,憲法規定緬甸實際上的最高權力機構——「國安會」的11位成員中,軍人佔據了6名,所以軍方在重大國策上亦有決定或否決權。同時,最重要且掌握最多預算的國防部長、內政部長及邊境事務部長,全由軍人出任。

 

最後也是最重要的,根據緬甸憲法第一章第六節,緬甸軍方具有「領導國家的政治角色」,同時「在國家面對『緊急狀況』時,國防軍總司令有權接管國家並且施行主權;在軍方施行前述權利時,也有不受司法制裁的權利。」

 

很多人認為緬甸軍頭是一群瘋狂、呆板、迷信又不知變通的武人,其實這種刻板印象完全錯了;他們狡詐無比,相當工於算計。別忘了,他們通過各種形式及方式,統治緬甸已經長達50餘年,沒有人比他們更瞭解緬甸;更何況,槍桿子還在他們的手上。最後,欠缺治國經驗的「全民盟」要治理一個人口超過5000萬、經濟落後、少數民族武裝持續叛亂的國度已是艱鉅無比,如果仍掌握大權的軍方也不給予方便,「全民盟」的治國前途將佈滿荊棘。

 

 

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封面圖片來源:wikipedia

編輯:葉菀菱