消失與復甦：從學校存廢看見地方創生的挑戰和契機
文字\洪崇銘、攝影\洪崇銘、張妤瑄
2020年大城鄉永光國小正式停辦，開啟彰化縣大城鄉近年來的裁併校風波，至今校地仍未見活化再利用的跡象。（攝影／洪崇銘）
2019年，臺灣因應高齡少子化與城鄉發展不均的社會現況，由國家發展委員會正式推動地方創生政策，並宣示該年為臺灣地方創生元年，相繼開放鄉、鎮、市、區公所與民間團體提出相關計畫，試圖創造地方產業復興、增加就業人口，以及促進人口回流非城市地區。
當年公布的134個地方創生優先推動地區名單當中，彰化縣即佔據其中19個名額，全台僅次於屏東縣的27處，等同於縣內七成左右的行政區皆為被視為社會經濟條件不佳，且人口快速流失的區域。2022年，全縣人口正式跌破125萬，而彰化縣西南角的大城鄉，是全縣高齡少子化程度最嚴峻的行政區，人口流失的浪潮，反映在鄉內兩所小學裁併校的事實上。
依「彰化縣公立國民中小學合併或停辦辦法」規定，本校人數40人以下、分校人數20人以下，且新生人數未達10人者，便須送交縣府進行專案評估，以進行合併或停辦處置。自2020年起，彰化縣接連兩年裁併大城鄉永光國小與頂庄國小，突如其來的訊息，讓學生與家長措手不及，其中數個家庭更是接連遭遇廢校的命運，學生在三年內經歷了三所不同的學校，被迫成為現代非自願版的「孟母三遷」。
揮之不去的裁併校陰霾
「一年廢這裡，一年廢那裡，要弄掉就弄掉，也沒有徵求家長意見，乾脆都不要讀好了。」當孩子第二度面臨裁併校而轉學時，蘇奕妃（化名）心裡不禁萌生出這樣的想法，尤其深知自己的孩子有特殊照護需求，需要在小型學校才能得到較妥善的照顧，接連而來的衝擊，讓孩子好不容易才適應的狀態，一再歸零重來。
蘇奕妃說起自己的孩子，自從兩三歲起就開始進行語言治療，會去到小學校就讀就是為了獲得更多老師的關注，在永光國小就讀時，也確實遇見願意長時間一對一教學的老師，教師投入的時間和心血，也真實反應在孩子的學習成效上，沒想到會面臨學校停辦的窘境，而且一遇上就是連續兩年。「沒有想過學校會不見的問題，根本沒辦法接受，就算建議也沒辦法改變什麼，最後就只有補助而已。」蘇奕妃無奈地提起接連遭遇永光國小及頂庄國小的往事。
2021年大城鄉頂庄國小停辦，這座彰化縣最西南角的小學正式走入歷史，其中4位來自永光國小的學生，再次被迫轉學。（攝影／洪崇銘）
有著類似遭遇的許芸慈（化名），則是三位孩子的母親，2020年永光國小停辦時，長女正在就讀二年級，次子也將在該年踏入小學階段，而學校停辦的消息傳來，讓子女的教育計劃全亂了套，手忙腳亂之際，還得照顧孩子們的情緒起伏，深怕他們因此受到挫折。回憶起當時，許芸慈除了參與官方舉辦的家長說明會外，她同時參與家長與社區居民發起的抗議行動，希望能夠阻止這間學校消失的命運。
「我們其實是去抗議，為什麼要把這麼好的學校停掉？那時候永光國小還有整修，為什麼花了錢，學生不能在這裡享用設備？說停辦就停辦，那設備的經費花了要幹嘛？那些不是老百姓的錢嗎？」許芸慈十分不解地說。然而，這場行動並沒有達成居民的訴求，最終僅換來了一次性補償費用，以及每年9個月的交通費、雜費補貼。
永光國小面臨裁併校時，學生家長於校門口週遭綁起「縣府不該為了節省預算，犧牲孩子應有的受教權」布條，但最終仍無法扭轉裁併的結果。（攝影／洪崇銘）
在永光國小裁併已成事實的情況下，許芸慈和家人評估將孩子們送往離家約十數分鐘路程的頂庄國小，是最為可行的方案，一方面考量家中長輩協助接送孩子的距離，一方面則是小校中的夜光天使班，能夠讓孩子們在學校受到長時間的照顧，家人可以在下班或忙完農事到一段落後再接送孩子，更無後顧之憂。
但在兩個孩子轉學與入學的半年後，2021年初又再次收到頂庄國小要停辦的消息，孩子們直問：「為什麼永光不能讀，到這裡又要被併校，又要去別的學校？」這一次孩子們的反應，比先前還要劇烈，許芸慈只能想辦法再次向他們解釋，但其實她比誰都希望讓孩子繼續在小學校就讀，大學校的年段放學時間不同，變成家中長輩要不斷來回奔波，一台摩托車有時要載著三個小孩，每天的放學時間，許芸慈就得擔心孩子和長輩的安危，總是提心吊膽。
學校的消失，是壓垮地方社會的最後一根稻草？
對於彰化縣大城鄉而言，原本就深受高齡少子化的影響，公共資源的投入與關注不比其他鄉鎮，在接連裁併兩個學校之後，更是造成教育人才離開的推力。一位不願具名的長期代理教師坦言，在遭遇裁併校後，他面對大城鄉另一所人數低於40人的學校招募，深怕這所學校會再度面臨裁撤的命運，而相較於其他正式老師能夠被妥善安置，代理教師並無任何保障，因此最後選擇離開這個從事教職數十年的地方，遠走到其他縣市的小學任教。
一間學校的消失，對於地方社會究竟會造成什麼影響？為臺灣而教教育基金會(Teach For Taiwan, TFT)代理營運管理部總監吳東懋提到，公立學校合併或停辦的考量，大部分是由縣市政府進行評估，會走到裁併校通常都是最後考慮的手段。少子化趨勢是一個不可忽視的原因，也是臺灣社會必須正視的問題，學區內生源逐年減少的狀態下，就必須去思考教育資源要如何進行合理的分配。
為臺灣而教教育基金會長期關注臺灣教育不平等議題，認為一間學校的存在，對於地方社會有其多重的意義存在。（攝影／張妤瑄）
然而，一間學校的存廢對於地方政府的財政會有什麼樣的影響？吳東懋進一步說明：「留下一間學校，其實能夠獲得許多中央政府經費的挹注，將學校裁併之後，反倒失去了資源的對口，因此不管在法規上或財政上，都應該避免裁併校的出現。」因此，並不是每停辦一間學校，就等於為地方政府省下財政支出。
要判斷一間學校對於財政的影響，同時必須細究學校教師員額的組成，若正式老師居多，在學校裁撤之後，就會轉由其他學校單位來支應人事成本；但是代理教師比例較高，因其本身沒有續聘的保障，便可能因此省下人事費用。在資源的消長之下，如何真正回應對於社區機能最良好的處置，是地方政府需要審慎思考的關鍵。
在臺灣的教育政策發展脈絡下，過去幾乎「村村有小學」，當處在人口紅利期，就算學校招生範圍不大，也不擔心會沒有學生就讀的問題，而中小學場域更可以扮演著多重的角色，它不僅具備基礎教育的功能，同時也是社區的中心，肩負文化傳承、社會關懷等價值。但隨著學生數與整體社區人口下滑，學校對於社區與社會，需要找到更符合於當代社會的需求。吳東懋認為，地方創生正是一種看見地方需求的切入點，當一個地方不再需要學校的存在，也不能將這些空間一味改成長照站和社區圖書館，由在地人去發現新的需求，藉此再次找回地方社會的行動力，是學校轉型能否真正落地重要關卡。
學校的復甦，帶給地方什麼樣的新願景？
近年大城鄉小學接連裁併校的案例，似乎警示著彰化縣西南角已邁入人口流失不可逆的處境，與此同時，二林鎮廣興國小卻逐步從裁併校的邊緣，逐步回升到百位學生數的規模，其中的關鍵人物是廣興國小校長吳寶嘉，他提到：「學校有沒有辦出讓社區需要的模樣很重要，不然交通再方便，車子還是會從學校前面開過去，社區對於學校有沒有認同跟需求，要建立得非常清楚。」這段話的背後，是源自吳寶嘉這些年對於學生家庭的觀察，設身處地去理解家長的社經條件以及對教育的期待，從中去扭轉社區居民對於學校的既定認知。
吳寶嘉來到廣興國小任職校長的當下，便深知高齡少子化已是一個既成事實，會來到廣興國小，也是沒人想扛一所即將被裁併的學校。廣興國小做為一所位於鄉村郊區的學校，必須創造出屬於自己的教育走向，因此他與教師團隊逐年增加基礎閱讀、文史探究、美感教育、國際交流，打造有別於傳統教學的思維，讓在地的家長看見不同的教育選擇，而這一連串的改變，便源自於小學校所面臨的危機。「我所處在的環境就是有裁併校的風險，做，可能不一樣，不做可能就收攤。這一種迫切性，對於小學校來講是壓力，但有時候也是助力。」吳寶嘉說。
彰化縣二林鎮廣興國小，走過瀕臨廢校的低谷後，重新讓社區居民看見學校的未來，並吸引外地家長讓孩子跨區就讀。（攝影／洪崇銘）
自2017年至今，從堅持每天早上親自在校門口站導護，又或者是每一篇粉絲專頁的貼文，到各項外部資源的連結，吳寶嘉要讓家長看見的是廣興國小校長在意學校發生的每一件事情，他表示：「談這些內容，家長們懂不懂，不確定，但至少可以跟地方傳達一種態度，我不是那種做完三年就會抹油跑掉的校長。」在廣興國小的第六個年頭，吳寶嘉不僅沒有離開，更透過參與各項教育競賽、評比，吸引外界對於二林鎮好奇的目光，在一個非山非市的城鎮，似乎真的開啟了一條與眾不同的教育路，也藉此看見正在發酵的地方創生契機。
「地方創生不太浪漫，因為走進實務現場裡面，很多事情需要倡導，要告訴許多人為什麼要做這件事情，也要讓他們意識到這些事的重要性。」吳寶嘉所謂「不太浪漫」的事，就是地方意識和地方教育。在108課綱的核心素養「多元文化與國際理解」雖有提及需具備自身文化認同的信念，但整體臺灣社會仍舊欠缺更有系統的思考和規劃，更直接地說，就是缺乏對於自身生活環境的意識。
對吳寶嘉而言，地方創生是一件困難的事，在小學階段也沒有辦法做得很深入，最理想的狀態就是在地方教育的施行當中，做到跨領域的合作，持續找到不同領域的人才，將他們視為課程專家引進校園，讓學校成為資源流通的人才平台，在彼此相互協作的過程裡，一方面落實課綱所提倡的素養教育，一方面則是增加師生對於地方社會的理解，看見資源整合的可能性，或許是教育端能夠實踐地方創生的方式，並且在地方創造獨特的故事。
以教育為導向的地方創生：屏東教育創新基地
在人口持續下降的臺灣社會，中小學陸續退場似乎是可預期的結果，彰化縣大城鄉永光國小與頂庄國小的裁併，並非僅是單一的個案，而兩處校舍截至目前為止，皆未有任何再利用的規劃，諸如此類的閒置公共空間，在未來恐怕只會更多，如何妥善運用這些空間並回應地方的需求，是亟需正視的社會問題。
同樣為地方創生優先推動主要地區的屏東縣，2022年縣政府與為臺灣而教教育基金會(Teach For Taiwan, TFT)合作，將車埕國小溫泉分校的閒置校舍打造為屏東首座教育創新基地，試圖從教育出發去連結到地方的真實需求。吳東懋提到，起初縣府對於這個空間的想像比較偏向觀光，但社區居民認為，這棟建築物坐落於學校裡，太過於商業化似乎不合適，於是就找到TFT共同從教育創新的角度來經營。
2022年由屏東縣政府與為臺灣而教教育基金會合作，將車埕國小溫泉分校的閒置校舍打造為屏東首座教育創新基地，為在地帶來新的想像。（影像授權／為臺灣而教教育基金會）
具體而言，這座教育創新基地被賦予的任務有哪些？第一個面向，是持續穩定的培育地方教育人才，讓人可以直接進到場域之中；第二個面向，則是藉由場域的經營創造多方人才連結的節點；第三個面向，便是做為串連地方資源的社會組織，讓資源的效益能夠更為擴散，有效的利用。吳東懋說，長遠的目標，是希望讓孩子更有機會去深入理解這個地方的模樣，透過教育讓人留下來當地。
從一個空間開始，並藉著108課綱推動學校自主規劃學校特色課程的趨勢，讓有意願尋找在地特色的教師，能在此找到得以運用的資源，基地能做為教育工作者與地方組織的橋樑，突破過往以個別教師或學校為單位發展時，課程往往因為老師或校長的調任而無法延續的限制，使課綱所提倡的終身學習，落實在地方的生活場域之中。
吳東懋認為，以臺灣升學體制的設計，是把人往有資源的地方集中，但在地方創生的構想裡，則是希望可以將人留在地方。這兩件事情在邏輯上有很大的認同差異，但若是我們有機會讓學校教育的想像，是真的能夠讓學生成為他想成為的人，在就學期間理解地方的文化脈絡，便是十分關鍵的過程。學校要提供上述的教學內容，便需要更具有系統性的規劃，並且建立起地方的合作網絡，才能一方面提升偏遠地區的教育品質，一方面也不讓教育的重擔落在少數的教育工作者身上，以教育為導向的地方創生，或許也才有被實踐的可能。
破局的溝通，沒有共識的地方治理
2023年農曆新年假期剛過，彰化縣再度傳出大城鄉潭墘國小裁併校的消息，大城鄉潭墘村村長柯志憲在網路上發布親筆所寫的陳情書，他在陳情書當中寫道：
「農村是社會比較弱勢的地方，當今唯一讓老化社會比較有朝氣的地方，國民小學是可給村民看見未來的地方，你要將其剝奪廢除，只是會讓其地方加速落後，被時代淹沒，甚至滅村。」
柯志憲認為，大城鄉在過去幾年接連遭遇永光國小和頂庄國小的裁併校事件，至今校地仍然沒有活化再利用的跡象，如今彰化縣政府教育處要再將潭墘國小裁併，在未來規劃為特色遊學中心，他沒有辦法輕易接受，並認為遊學中心的定位與在地的連結程度不高，沒有辦法對應到在地的主要需求，因此能夠接受的底限就是學校與遊學中心並存的方案。
2023年年初，大城鄉潭墘國小再次發生廢校風波，潭墘村村長柯志憲親筆寫下廢校感言，認為貿然裁撤學校將對脆弱的農村造成傷害。（攝影／洪崇銘）
2月24日晚間，彰化縣政府於潭墘國小召開停辦公聽會，教育處針對潭墘國小學校現況及未來規畫進行說明，並指出未來入學人數過少是停辦的主因，將以相關學雜費、交通費等補助協助轉校學生。然而，柯志憲於會議期間再次重申，教育並非數字遊戲，學區內仍有學生，學生的教育權不是能夠以經濟預算來衡量的。
會議期間，一名畢業於潭墘國小，現服務於大城鄉大城國中的一名教師發言，她提及，自己在教育現場總是被上級要求積極作為，但近幾年卻是看見政府以最消極的廢校作為解決問題的方法，而她也觀察到一名接連遭遇裁併校的學生，在小學階段因裁併校被迫轉學的結果，就是在學校總是孤單一人，讓原本家庭支持就不夠充足的孩子，求學階段再次遭遇到衝擊。在所有的補償措施當中，並未有任何對於學生的心理健康提供協助，政府單位考量到經費預算的節省，卻未同時考量到沒有章法的裁併校，恐將成為孩子們成長過程中的負面影響。
2023年2月24日彰化縣政府於潭墘國小召開學校停辦公聽會，就停辦後相關措施進行說明，縣府與在地民眾並未在公聽會中取得共識。（攝影／洪崇銘）
整場公聽會，地方人士包含大城鄉鄉長陳玉照、彰化縣議員洪子超、潭墘村村長柯志憲以及村民都強烈表達保存學校意願，教育處蔡金田在會議尾聲卻未針對村民的意見回覆，僅再次說明遊學中心的規劃內容，雙方並未在會議過程中產生有效的對話。會議的尾聲，潭墘村前村長劉辛川最後表明村民的訴求是能夠接受分校或分班的調整，但無法接受停辦的結果，此時彰化縣政府秘書長陳逸玲和教育處長蔡金田卻起身離席，引起村民的一陣罵聲，為這場停辦公聽會畫上草草的句點。
彰化縣政府自2020年起，接連裁撤縣內兩所小學，地方選舉之後又再度重啟裁併校，這三所學校皆位於縣內高齡少子化最嚴峻的大城鄉。學校退場對於臺灣社會而言，似乎是必然遭遇的未來，但如何退場，才不至於使地方社會因公共資源驟降而造成衝擊，地方創生的願景又該如何從中萌芽？這是臺灣社會必須盡快面對且無法迴避的議題，而在彰化縣近幾年的裁併校事件裡，我們仍未看見一條能夠妥善溝通的路。
適逢《地方創生的艱途：被忽略的中小學教育現場》專題發表週年，在此刊出系列報導原稿，並期盼有更多民眾共同關注台灣在地小學面臨的困境，每一個孩子都值得被好好對待，我們的社會也應能夠找到更好的方法，去面對正在迎來的小校裁撤危機。近期，《親子天下》也推出一系列報導，更加深入追蹤全台小校的狀況，進一步解析地方所面臨的教育結構性問題，若想了解更多，請至《這些年，消失的小校》專題報導閱讀。
